Sør-Sudan-lærdom: Norge bør prioritere knappe ressurser til å utnytte egen styrke

Rapporten kommer med velkjente anbefalinger preget av britisk og dansk bistandsortodoksi (lag strategi, lag konfliktanalyser). Lærdommer om Norges komparative styrke som rapporten beskriver kunne med fordel ha vært løftet fram i konklusjonen.

Å bistå sårbare stater i konflikt krever ressurser. Jo større ambisjon Norge har om å spille en rolle, jo større ressurser trengs. I tilfellet Sør–Sudan hadde Norge store ambisjoner om å gjøre en forskjell etter fredsavtalen i 2005, og etablerte tidlig et sterkt Sudan-team med et stort kontaktnett og tilstedeværelse i Juba. Jeg tror neppe vårt omfattende freds-engasjement i Sudan og Sør–Sudan vil bli kopiert. Til det kreves det både at vi har folk som kjenner landet godt og at det settes av store ressurser over tid. Å gi bistand til sårbare stater blir enda mer risikofylt der det ikke følges av et større team som engasjerer seg i andre aspekter ved utviklingen av landet og regionen. Som et minimum bør Norge sikre at bistand til denne typen land har en god politisk forankring i Utenriksdepartementet.

Å lage bistandsstrategier i konflikt-situasjoner er vanskelig og tidkrevende og reduserer vår evne til handling og vilje til fleksibilitet. Prioritering av ressursbruken er viktig og nødvendig. Norges styrke som bistandsgiver i Sør–Sudan har vært å være tett på konflikten, fleksibel og risikovillig med evne til å justere kursen underveis, noe også evalueringen gir Norge ros for. Samtidig kritiseres Norge for ikke å ha laget egne strategier og analyser, men benyttet analyser laget av andre. FNs store team på bakken lagde konflikt-analyser av den sterkt ustabile situasjonen og ukentlige konfliktoversikter og holdt løpende briefinger om utviklingen.

I tillegg lagde flere organisasjoner omfattende analyser og rapporter. Norge prioriterte å supplere dette med å ha et bredt kontaktnettverk, løpende reflektere over lærdommer og gripe mulighetene når de oppsto. Dette vil noen kalle «typisk norsk». I miljøet i Juba ble «arbeidsdelingen» mellom partnere basert på komparative fortrinn satt stor pris på.

Norge har ikke selv kapasitet til å planlegge og gjennomføre utviklingsprosjekter, og det blir feil om norske myndigheter skulle påta seg en slik oppgave i et annet land. Norsk bistand var avhengig av prosjekter som er planlagt av FN-organisasjoner, frivillige organisasjoner og private aktører. I Sør–Sudan innebar det at vi ikke sto overfor en rekke prosjekter vi kunne prioritere mellom etter en strategi, men måtte lete etter prosjekter som kunne støttes. Den nye nasjonens svake offentlige apparat, manglende gjennomføringskapasitet og korrupte ledelse innebar at å overføre penger til myndighetene ikke var et alternativ. Begrenset støtte til initiativ for å dempe konfliktene i sør før 2013, som evalueringen etterlyser, skyldes at det var liten aktivitet på dette området blant annet på grunn av store sikkerhetsutfordringer. Det var ikke finansieringen som manglet.

I den konstante mangelen på personellressurser bør Utenriksdepartementet gi sine ansatte tid til å skrive ned lærdommer og resultater etter endt tjenestegjøring. Dette vil kanskje ikke hjelpe et evalueringsteam som gjerne vil måle om vi oppnådde det vi planla, men det vil være en god oppsummering av lærdom, vurderinger som ble gjort og hva som faktisk ble oppnådd.

Sør–Sudan var ikke et land før 2011, men en utkant i det sterkt sentraliserte Sudan, og et ekstremt tilfelle av svake institusjoner. Hele statsbudsjettet gikk til lønninger til personer som hadde lite eller ingen ting å gjøre. Det store forsvarsbudsjettet gikk i stor del til å kjøpe lojaliteten, dvs. betale lønn, til “krigsveteraner” fra SPLA og ulike “integrerte” militiagrupper. Giverne kritiserte denne ressursbruken, men Sør-Sudans ledelse mente disse utgiftene var helt nødvendige for å hindre nye opprør. Dette er en kjent problemstilling fra andre land i konflikt. Ved Sør-Sudans uavhengighet var Norsk Folkehjelp den største arbeidsgiveren i Sør–Sudan, det sier noe om hvor liten den offentlige sektoren var. Så dårlig utgangspunkt finnes neppe andre steder, men mange land som er i/kommer ut av konflikt har svake statlige institusjoner og organisasjoner i det sivile samfunnet.

Med nesten ikke-eksisterende myndighetsapparatet burde det de første 10 til 15 årene vært satset massivt på kompetansebygging gjennom faglig bistand og høyere utdanning. Giverne gjorde en åpenbar feil i 2005 da de ikke valgte å bygge erfaringene fra bistand til land rett etter endt kolonitid. Norge og andre givere hadde en naiv tro på myndighetenes kapasitet, og la pengene i et felles fond som skulle gå til prosjekter myndighetene skulle planlegge og gjennomføre etter retningslinjer fra Verdensbanken, med hjelp fra et felles giverkontor. Ideen om et felles giverkontor var kanskje god, men viste seg lite relevant siden det ikke kunne gis politisk mandat. Norge stoppet utbetalingene til fondet i 2008, flergiverkontoret ble nedlagt i 2012. Dette var kostbar lærdom.

Tidligere evalueringer har kritisert giverne, inklusive Norge, for å komme for sent i gang med støtte til statsbyggingen i Sør Sudan og for å være medskyldig i at staten var så lite robust ved selvstendigheten. Først i november 2010 ble giverne og myndighetene enige om å konsentrere støtten om “å bygge statens kjernefunksjoner”.

Jeg er enig i denne kritikken. Da var det gått 5 år siden fredsavtalen var undertegnet, og det var bare et halvt år igjen til Sør–Sudan ble en selvstendig stat. Nabolandene (og AU) burde på et mye tidligere tidspunkt vært engasjert i dette arbeidet, siden forslaget om å sette Sør–Sudan under FN-administrasjon var urealistisk. Norge var en aktiv pådriver for å få etablert UNMISS (mot presidentens vilje) og i utarbeidelsen av et mandat med en sterk sivil komponent. En FN-operasjon vil alltid ha som formål å styrke statens evne til å redusere konflikt og utvikle landet. UNMISS var – og er – det viktigste bidraget til hindre Sør-Sudans kollaps. Norge var en viktig støttespiller og bidrags-yter. Rapporten legger liten vekt på dette, som etter min mening er en relevant lærdom for engasjement i land i konflikt.

Denne evalueringen derimot, kritiserer giverne og Norge for å ha støttet statsbyggingen av Sør Sudan. Evalueringens funn blir i Bistandsaktuelt fremstilt som at “Norge støttet ledere som stjal fra folket”. Dette er en slående overskrift som har fått stor oppmerksomhet, men har lite med virkeligheten å gjøre. Evalueringen etterlyser analyser av dilemmaer ved å støtte en stat med korrupte, udemokratiske ledere. Den hevder at tette personlige bånd med politiske ledere gjorde det vanskeligere for Norge “å løse dette dilemmaet”. Siden et dilemma stiller en overfor valg mellom to ubehagelige alternativer og ikke derfor lar seg “løse” burde evalueringen heller gått rett på sak og skrevet at de mener at det var feil av Norge å støtte bygging av statlig kompetanse og ha løpende dialog med utvalgte ministre.

Den norske bistanden har i alle år i hovedsak gått til å finansiere prosjekter drevet av FN-organisasjoner og norske frivillige organisasjoner. Det er feil når evalueringen skriver at Norge (før 2013) overførte penger til myndighetene. Den norske støtten til staten besto i sekondering av offentlig ansatte fra naboland (pågår fortsatt), en håndfull fageksperter fra Norge (fram til 2013) og bygging av to kontorer. Omleggingen av bistanden i 2013 som evalueringen fremstiller som mindre støttende til staten besto i å øke nødhjelpen på bekostning av mer langsiktig bistand.

Jeg mener det var – og er – riktig av Norge å bistå med å bygge kompetanse både i offentlig sektor, i det sivile samfunn og i privat sektor i Sør Sudan. Å bistå byggingen av kompetanse i statsapparatet i Sør Sudan er en konsekvens av å ha støttet opprettelsen av en selvstendig stat. Alle nasjoner trenger en stat, Sør–Sudan hadde ingen. Det må være bedre å engasjere de ansatte i offentlig sektor i utviklingen av landet i stedet for at de blir sittende på et kontor eller under et tre og tvinne tomler. Kompetente fagfolk er bedre i stand til å utfordre sine ledere. Fra norsk side bør vi ha mot nok til å støtte byggingen av kompetanse i offentlig sektor i Sør Sudan selv om landet har en udemokratisk, korrupt ledelse. En anbefaling bør derfor være å arbeide for slik kompetanse-utvikling så snart sikkerhetssituasjonen igjen tillater det, gjerne i et samarbeid med naboland, AU/andre afrikanske land og UNMISS.

Evalueringsteamets leder hevder i Bistandsaktuelt at “Et sentralt funn er at Norge og de andre giverne feilaktig antok at regjeringen i Sør Sudan hadde de samme målene som giverlandene: fattigdomsbekjempelse, demokrati og fred.” Dette kjenner jeg meg ikke igjen i, vi var jevnlig i kontakt med disse lederne og kjente deres holdninger og prioriteringer. De var ikke lik våre. Hvorfor skulle vi tro at lederne i Sør Sudan var så mye “bedre” en lederne i nabolandene og av de mest «vestlig tenkende» i Afrika? Men, han har rett i at vi også fra norsk side trodde de mente det da de sa de ønsket fred.

Evalueringen har et kortsiktig perspektiv og tar ikke høyde for at det den landsomfattende lammende konflikten kan stilne, for så å blusse opp igjen. Å investere i mennesker og organisasjoner er investeringer som vil lønne seg på lengre sikt og gjøre det lettere å få hjulene i gang igjen i fredeligere perioder. Alternativet er å begrense støtten til humanitær bistand og legge vekt på at folk skal overleve, noe støtten til Sør Sudan har vært dominert av siden 70-tallet. Langvarig nødhjelp lindrer nød, men fører ikke til endring. Den er heller ikke nøytral og blir ofte utnyttet av krigførende parter.

Knapt noe enkeltland hadde og har et så bredt engasjement i konflikten i Sør–Sudan som Norge. Likevel mener evalueringsteamet at Norge ikke var oppmerksom på konfliktene i Sør. Det vil jeg bestride – hele det norske engasjementet dreide og dreier seg om at Sør–Sudan er et land i konflikt. Evalueringen hevder at Norge var for tett på myndighetene i Sør og derfor ikke så farene som lurte. At det fortsatt etter frigjøringen i 2011 var en rekke lokale voldelige konflikter og at mange grupper var bevæpnet var/er noe “alle” vet, selv Norge. Kanskje undervurderte Norge styrken i fiendtligheten mellom president og vise-president. Kanskje spilte Sudan en rolle. En mer konfliktsensitiv bistand ville ikke endret på dette, dessverre.

***

Evalueringen hevder at Norge ikke innså at støtten til OfU var politisk og kunne påvirke konflikten i landet fordi “den gjorde oljesektoren mer effektiv”. Lederen av Norads evalueringskontor skriver i Klassekampen at OfU ga støtte til økt oljeproduksjon i Sør–Sudan.

Dette er ikke riktig. OfU var på mange måter i kjernen av det norske freds-engasjementet. Norge brukte mye politisk kapital på omfattende og harde drøftinger med Sør-Sudans ledere om hva som burde skje når de fikk kontrollen med egne ressurser. De hadde svært urealistiske forventninger basert på innspill fra mange med interesser i oljen.

Norske fagfolk bisto Mbekis team som fasiliterte forhandlingene mellom Sudan og Sør–Sudan om en løsning på hvordan olje-inntektene fra feltene i grenseområdet skulle fordeles og rørledningene gjennom Sudan kunne brukes. De norske ekspertene som var engasjert i Sør–Sudan, inntil sikkerhetssituasjonen gjorde det umulig å fortsette, bisto ikke Sør–Sudan med å øke oljeproduksjonen. De hadde som oppgave å bistå landet i å få oversikt over og forvalte egne ressurser og inntektene fra disse.

Dette var politisk sprengstoff der de norske ekspertene arbeidet for større åpenhet. De ga råd om hvordan et Oljedepartement burde arbeide (organisering og beslutningsstruktur) og hva slags kompetanse som trengtes, og utarbeidet forslag til et system for å beregne oljeinntektene og inkludere dette i statsbudsjettet (de norske rådgiverne på dette området satt i Finans-, ikke i Oljedepartementet) og de bisto i utarbeidelsen av en oljelov.

Da utkastet til oljelov ble behandlet i en regjeringskonferanse, var ingen der i tvil om at denne inneholdt mange politiske valg. Da Sør–Sudan begynte å få en rimelig andel av inntektene fra egne oljefelt bidro det til økt misbruk i Sør, det er riktig. Penger som tidligere hadde gått til korrupte ledere i Sudan gikk nå til korrupte ledere i Sør.

Kilde: https://bistandsaktuelt.no/arkiv-kommentarer/2020/ingrid-ofstad-kommentar-om-evaluering-sor-sudan/